در ادبیات علمی دانش سیاست‌گذاری عمومی، معماری و ترتیبات نهادی حکمرانی به‌عنوان متغیری انضمامی، موضوعی قابل تقلید، تعمیم‌پذیر، جهان‌شمول و ثابت محسوب نمی‌شود. بالعکس، متأثر از شرایط اجتماعی – سیاسی کشورها و مقاطع زمانی خاص آنها، ترتیبات نهادی متفاوتی از ساختارها و فرایندهای حکمرانی بروز و ظهور پیدا می‌کنند. سنت‌های سیاسی جوامع مختلف و به‌ویژه میزان ثبات یا تنش و مناقشات سیاسی از جمله اصلی‌ترین عوامل تعیین‌کننده معماری کلان حکمرانی جوامع متفاوت هستند. در ایران هم چارچوب حقوقی قانون اساسی نوعی از ساختار حکمرانی چندسطحی و هرمی را تبیین می‌کند که به‌واسطه وجود سطوح متفاوت، عملاً از انعطاف و تنوع قابل‌توجهی برخوردار است. به‌نحوی که می‌توان در چارچوب قانون اساسی فعلی و متأثر از تحولات سیاسی-اجتماعی کشور، معماری‌های متفاوتی از نظام حکمرانی ملی را طراحی و پیاده نمود.
از منظر نگارنده، اغلب سال‌های پس از جنگ در طول سه دهه گذشته کشور را می‌توان با فرازوفرودهایی در چارچوب دوران «مناقشه و تعارض سیاسی» دسته‌بندی و تحلیل نمود. در پس سال‌های ابتدایی دولت سازندگی و متأثر از برجستگی سنتی جایگاه سیاسی مرحوم هاشمی در آن زمان، سال‌های پایانی دولت سازندگی آشکارا با نوعی اختلاف‌نظر راهبردی در نحوه اداره کشور همراه بود. مناقشات پیرامون سیاست تعدیل اقتصادی، ناآرامی‌های خیابانی، ظهور حزب کارگزاران، انتخابات مجلس پنجم و نهایتاً نقش غیرقابل‌انکار دولت سازندگی در زمینه‌سازی انتخابات دوم خرداد ۷۶، نشانه‌هایی از تفاوت نظر راهبردی در شیوه کشورداری در عالی‌ترین سطوح نظام بودند که به بدنه اجتماعی انقلابی منتقل می‌شد. سطح تعارض سیاسی در دولت اصلاحات به اوج خود رسید. ناآرامی‌های کوی دانشگاه در سال ۷۸، تشکیل مجلس ششم و ماجراهای تابعه مانند نامه معروف ۱۲۷ نفره و تحصن نمایندگان، و لوایح دوقلوی دولت از جمله اندک نمونه‌هایی از مناقشات سیاسی سال‌های پرتنش دولت اصلاحات بودند. دولت‌های نهم و دهم هم علی‌رغم کورسوی امید سال‌های آغازین برای نوعی از وفاق سیاسی، به‌سرعت به تنش خیابانی سال ۸۸ و تبعات سیاسی-اجتماعی آن در سال‌های دولت دهم در دمیدن مدام در واگرایی سیاسی دولت با سایر ارکان حکمرانی کشور از جمله مجلس و مجمع تشخیص ختم شد که از آن دوران اتفاقاتی چون ماجرای خانه‌نشینی یازده‌روزه رئیس دولت در تاریخ سیاسی کشور ماندگار شده است. علی‌رغم همراهی سیاسی دولت و مجلس در دولت‌های تدبیر و امید، اختلاف‌نظرهای فزاینده به‌ویژه در باب رویکرد سیاست خارجی دولت علاوه بر تنش‌های اجتماعی و امنیتی، منجر به بروزاتی حقوقی چون وتوی لوایح پالرمو و FATF در مجمع تشخیص مصلحت و نهایتاً تصویب قانون راهبردی هسته‌ای برخلاف نظر صریح دولت در مجلس یازدهم شد. به لیست مناقشات سیاسی این دولت که به سطح افکار عمومی کشور هم سرایت کرد، می‌توان قطبی‌شدگی سیاسی موضوع سیاست‌های مدیریت اینترنت و فضای مجازی کشور را هم افزود.
از منظر نهادی؛ اما تنش‌های مداوم سیاسی در سطوح راهبردی نظام، نوعی از «حکمرانی کنترل سیاسی» را در کشور به دنبال داشته است که در قالب «تورم، تعارض و پیچیدگی نهادی» ظهور و بروز پیدا کرده است. به‌نحوی‌که نظام توزیع افراطی قدرت، مانع تفوق و تمام‌کنندگی یک نهاد به‌عنوان مرکز انحصاری مسئولیت و در مقابل دائماً در حال بازتولید نهادهای موازی بود. برآیند این تعادل پیچیده شونده نهادی، نوعی از کنترل سیاسی بود که مانع قطبیدگی سیاسی جامعه و تضمین‌کننده سطحی از پایداری و ثبات سیاسی و اجتماعی بود. از منظر حکمرانی اما معماری حکمرانی کنترل سیاسی به خنثی‌شدگی و خلع‌ید دستگاه تصمیم‌گیری کشور و تورم نهادهای متداخل و متعارض منجر شده است که عملاً فاقد «قابلیت نهادی اقتدار تصمیم‌گیری راهبردی»، عبور از بحران‌های بدترکیب فرابخشی و اجرای سیاست‌های تحولی شده است.
در لایه فرا دولتی و سیاست‌گذاری کلان، اعتباربخشی به نهادهای به ارث رسیده از دوران ابتدای انقلاب نظیر شورای‌عالی انقلاب‌فرهنگی، توسعه اختیارات مجمع تشخیص مصلحت نظام، تشکیل شورای‌عالی فضای مجازی، و نهایتاً تثبیت نهاد موقت و مبسوط الید شورای‌عالی سران سه قوه، مجموعاً این لایه از نظام حکمرانی را به سمت بالاترین سطح پیچیدگی نهادی، تعارض دایمی با دولت و مجلس و شورای نگهبان، و نوعی «تعلیق و بی‌سیاستی» در عمل سوق داده است. در لایه قانون‌گذاری، اطلاق اعتبار قانونی به مصوبات این نهادها به‌صورت نانوشته نوعی نظام حقوقی «هفت مجلسی» را تثبیت کرده است که ورود دبیرخانه‌های این شوراها به ساحت تنظیم‌گری، به پدیده «اغتشاش و رقابت تنظیم‌گری» دامن زده است. در لایه اجرایی هم علی‌رغم محوریت بلامنازع نهادهای دولتی، توسعه نهادهای حاکمیتی (موسوم به انتصابی)، ورود نیروهای مسلح به عرصه غیرنظامی اجرا، تکثیر انفجاری شرکت‌های شبه‌دولتی (موسوم به خصولتی)، و رقابت پنهان تمامی آنها با بخش خصوصی حقیقی، سازگاری و مدیریت‌پذیری ماشین اجرایی کشور را مخدوش کرده است.
در پس دهه‌ها تنش سیاسی، ظهور دولت سیزدهم در زمینه سیاسی مجلس یازدهم، نویدبخش دورانی از «وفاق سیاسی» در لایه‌های راهبردی نظام داشت. نگارنده در یادداشت[۱] «ثبات و وفاق سیاسی و پنجره فرصت تحقق حکمرانی چندسطحی» در بهمن‌ماه ۱۴۰۰، آرزومندانه به ارزشمندی این فرصت برای اصلاحات بنیادین در معماری کلان حکمرانی کشور و تحقق ایده سیاستی «حکمرانی چندسطحی» اشاره کردم. از منظر سیاسی هم تحقق تأکیدات مکرر عالی‌ترین سطوح نظام مبنی بر ضرورت «تحول» در ابعاد مختلف اداره کشور، الزامات نهادی و حکمرانی ویژه‌ای را می‌طلبد. از منظر بین‌المللی و منطقه‌ای هم کشورهای پیشرو در شتاب توسعه نظیر چین و حتی کشورهای عربی منطقه با جاه‌طلبی‌های توسعه‌ای اخیرشان، اشتراکات معناداری در آرایش سیاسی و ترتیبات حکمرانی متناسب برای تحقق رویکردهای پرشتاب تحولی نشان می‌دهند. ضمن آنکه دورنمای رقابت منطقه‌ای، تحول پرشتاب و توسعه انفجاری را نه یک انتخاب، بلکه یک الزام حیاتی برای کشور ترسیم می‌کند.
در مقابل اما آرایش نهادی «حکمرانی کنترل سیاسی» حتی در دوران پساتنش و وفاق سیاسی، همچنان کشور را در مقام عمل دچار «فلج سیاستی»[۲] و گرفتار پدیده «انباشت تعلل»[۳] نموده است. نگارنده در دو یادداشت قبلی این پدیده‌ها را به‌تفصیل بیان و بسته سیاستی خروج از وضعیت قفل‌شدگی نهادی را در حد وسع شرح داده است. هرچند معماری نهادی «حکمرانی تحول» می‌تواند دارای وجوه ایجابی قابل‌توجهی نظیر نظام اجماع‌سازی بر راهبرد کلان تحول، ساختار سیاسی پیشران تحول و انتصاب مدیران تام‌الاختیار ویژه هم باشد، آنچه در این نوشتار مطمح بیان و تأکید است ناظر به لزوم توجه ویژه به اصل «پیرایش نهادی» است. در واقع شیفت پارادایمی از حکمرانی کنترل سیاسی به حکمرانی تحول بدون عبور از مانع سترگ «پیچیدگی و تورم نهادی» عملاً امکان‌پذیر نیست. زدودن تعارضات و تداخلات نهادی، حذف بی‌رحمانه نهادهای موازی، تعیین مراکز مسئولیت انحصاری، تجمیع اختیارات و اقتدارات حقوقی متناسب، تجهیز به بسته ابزارهای سیاستی ضروری، و تحدید و تدقیق حیطه نظارتی نهادهای ناظر انحصاری از جمله پیش‌زمینه‌های ضروری تحقق «نظام تصمیم‌گیری» سریع، قاطع، تمام‌کننده و ریسک‌پذیر در حکمرانی تحول هستند.
معنای عملی این کلان توصیه سیاستی ممکن است در مصادیقی چون ادغام شوراهای عالی فراقوه ای کشور در یک ساختار مشترک، تعیین دقیق نسبت آنها با دولت و مجلس، انحصار قانون‌گذاری در مجلس شورای اسلامی، تجمیع اختیار سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری بخشی در وزارتخانه‌های دولتی، عبور از حیات خلوت‌های خصولتی و جایابی آنها در یکی از بخش‌های عمومی و یا خصوصی، انحصار نظارت از طریق ادغام و تحدید دستگاه‌های متعدد و متکثر ناظر، و انحلال و یا ادغام دستگاه‌های بخش عمومی غیردولتی تبلور پیدا کند. ناگفته پیداست که تحقق کلان‌راهبرد «پیرایش نهادی نظام حکمرانی»، تا چه میزان با مقاومت‌های سازمانی، بخشی، صنفی و سیاسی همراه خواهد بود.
- نوشته دکتر سید محمدصادق امامیان، عضو هیئت‌علمی امیرکبیر و هم‌بنیان‌گذار اندیشکده حکمرانی شریف
[۱] این مقاله در سوم بهمن ماه ۱۴۰۰ در روزنامه فرهیختگان منتشر شده است.
[۲] مقاله «چالش قفل شدگی و فلج سیاستی در حکمرانی جمهوری اسلامی ایران» در تاریخ ۲۵ تیرماه ۱۴۰۲ در وبسایت خبرآنلاین منتشر شده است.
[۳] مقاله «دولت سیزدهم و سنت انباشت تعلل: «تعویق» عملیاتی درعین «تعمیق» راهبردی بحران‌های کشور» در تاریخ ۱۸ شهریورماه ۱۴۰۲ در روزنامه فرهیختگان منتشر شده است.
