من مشورت می‌دهم، پس نیستم!

درباره فقدان هویت مشاوره در زیست‌بوم سیاستگذاری کشور

صحبت از مشاوره سیاستی به مثابه یک حرفه، موضوع جدیدی نیست. مشاوره همزاد سیاست و حکومت است. در تقلیل یافته ترین تصور از حکومت‌های نخستین، یک سرزمین به همراه یک پادشاه و یک مشاور که دوشادوش پادشاه ایستاده و هدایت‌هایی به او می‌دهد، مجسم می‌شود.

متون کهن سیاسی که چارچوب سیاست در زمانه خود را تصویر کرده‌اند، عمدتا یا توسط مشاوران به نگارش درآمده‌اند و یا خود در موقعیت مشاوره‌ای قرار دارند. موضع ماکیاول در نگارش شهریار چیزی شبیه به مشاوره‌ است. خواجه نظام نیز اگر چه خلعت وزارت‌ اعظم به تن دارد اما سیاستنامه او در موضع مشاوره است. نصیحه‌الملوک‌ها نیز بواسطه همین عنوانشان به خوبی گویای موقعیت خود در کسوت توصیه‌ای و مشاوره‌ هستند.

آنچه امروز با عنوان مشاوره سیاستی با آن روبرویم جدید نیست اما به همان سادگی گذشته هم نیست. ضرورت مطالعات مستقل و جدید بر مشاوره سیاستی ناشی از پیچیدگی‌هایی است که این مفهوم پا به پای حکومت‌مندی پیدا کرده است. (فوب و همکاران، ۲۰۱۳)

مشاوره سیاستی امروز تنها یک رابطه خطی بین یک مشاورِ مجاور و  شخص تصمیم‌گیرنده نیست. این موضوع به اقتضای گستردگی مراحل سیاستگذاری و تصمیم‌گیری، بیشتر شبیه به «رشته‌ای از فعالیت ها» است. فعالیتی به نام مشاوره سیاستی از اشکال فردی خود خارج شده و نهادسازی می‌کند. شکل نهادهایی که در دامنه‌ی فعالیت مشاوره ایجاد می‌شود روز به روز تنوع بیشتری به خود می‌گیرد؛ مراکز مشاوره سیاستی دولتی، اندیشکده‌ها، پژوهشگاه‌های بخش خصوصی، آزمایشگاه‌های سیاستگذاری، مراکز نوآوری در بخش عمومی و … نمونه‌هایی از این تنوع روبه رشد هستند. مشاوره سیاستی روش‌ها و ابزارهای خود را توسعه می‌دهد و به صورت مداوم راه‌های به سوی افزایش اثربخشی می‌سازد.

این توضیحات، بیان مسیری است که به مقوله مشاوره سیاستی، هویت حرفه‌ای داده است. امروزه با رکنی از سیاستگذاری عمومی مواجهیم که در درون بروکراسی و نه در دانشگاه یا پژوهشگاه‌ و نه در حزب و … جا نمی‌گیرد. بلکه در میان همه آنها رفت و آمد دارد و چارچوب مستقلی برای تعریف خود ایجاد کرده است. همین خاصیت اتصالی بین حوزه‌های گوناگون است که مشاوره سیاستی را از تعریف به عنوان یک «کالای لوکس» خارج می‌کند. مشاوره سیاستی جزئی ضروری از برنامه افزایش ظرفیت‌های درونی دولت‌هاست. (OECD, 2017,24 )بخشی از هویت‌یابی حرفه‌ای که از آن صحبت شد، ناشی از همین ضروری بودن این عملیات یعنی مشاوره سیاستی در فرایند سیاستگذاری است.

بی‌هویتی مشاوره

بررسی‌ محیط سیاستگذاری ایران حاکی از آن است که مشاوره سیاستی در جایگاه تعریف شده‌ای قرار ندارد. اندیشکده‌ها به عنوان عضو نسبتا جدید این محیط توامان از دو ناحیه بنیانی و روبنایی دچار ناپایداری هستند. بنیانی به این معنا که موجودیت یک اندیشکده از ثبات و تداوم برخوردار نیست؛ گذشته از اینکه سرجمع، سابقه طولانی‌ای که نهادینگی بالای یک اندیشکده را نشان بدهد، در بین نمونه‌های فعلی تقریبا وجود ندارد. و از حیث روبنایی نیز دچار ناپایداری است به این معنا که اندیشکده‌ها عموما بستر مطمئن و ثابتی برای پژوهشگران نبوده‌اند. جامعه دانشگاهی و پژوهشگران کشور به اندیشکده به عنوان بخشی از مسیر پیشرفت شغلی خود نگاه می‌کنند و نه هدف یا محلی برای رفت و برگشت. این نوع رویکرد به اندیشکده‌ها البته معلول شرایط آنهاست. از جمله ناپایداری نهادی که به آن اشاره شد.

اما حتی در سطوح دیگری از مشاوره سیاستی که عوارض اندیشکده را به حداقل رسانده باشد، وضعیت تفاوت زیادی ندارد. سازمان‌های دولتی که کارکرد مشاوره سیاستی دارند نیز با شدت و ضعف دچار بحران هویت هستند. هالیگان که مفهوم نظام مشاوره سیاستی (policy advisory system) را ابداع کرد، در اولین مطالعات خود تمرکز ویژه بر نهادهای مشاوره‌ای درون دولتی داشت؛ به اعتقاد او این نهادها به علل مختلفی مانند دسترسی به تصمیم‌گیران، از امتیازهای ویژه‌ای برخوردار هستند. (هالیگان، ۱۹۹۵، ۱۵۰) .

بار دیگر بهتر است روشن شود که منظور از بحران هویت در یک معنای عملیاتی این است که یک فرد یا پژوهشگر جایگاهی به عنوان مشاوره سیاستی را برای ایفای نقش به رسمیت بشناسد؛ همچنین فضای سیاستگذاری به وجود مقام و مرتبه‌ای با کارکرد مشاوره‌ای واقف باشد و جانمایی روشنی در نظام سیاستگذاری به آن ببخشد.

در این معنا حتی واحدهای مشورتی درون دولتی نیز که لااقل از حیث ثبات، نهادینگی و دسترسی، چالش‌های اندیشکده‌ها را ندارند نیز دچار بحران هویتی هستند. واحدهای مشاوره‌ای درون دولتی که تقریبا ذیل هر قوه یا هر وزارت‌خانه می‌توان نمونه‌هایی از آن را یافت، اگرچه علی‌القاعده باید مبتنی بر ایده‌ی تهیه توصیه‌های سیاستی نضج بگیرند اما در فقدان یک هویت، به کارکردهای دیگری که عموما هم حاشیه‌ای است می‌پردازند. حتی یک شناخت مقدماتی از این فضا می‌تواند موارد زیر را به عنوان بخشی از این کارکردهای جایگزین و حاشیه‌ای تایید کند:

پارکینگ مدیریتی: عبارت ناخوشایند «مشاور یعنی فرستادن به پارکینگ» یکی از ضرب‌المثل‌های محیط سیاستگذاری در ایران است. شاید هیچ چیزی به اندازه همین عبارت، موضوع این مقال یعنی معضله‌ی هویتی نقش مشاور در نظام سیاستگذاری کشور را صحه نگذارد.

بررسی‌های موردی بر برجسته‌ترین نهادهای مشاوره دولتی حاکی از این بود که سازمان‌ بالادستی یک مرکز پژوهشی و مشاوره‌ای که یا یک قوه و یا وزارتخانه می‌باشد، همواره با چالش جایابی نیروهای باسابقه یا پرنفوذ روبروست. این چالش به خصوص در هنگامه تغییرات نسلی مدیران و جایگزینی نیروهای جوان‌تر یا تغییرات سیاسی بروز پیدا می‌کند. اینجاست که صندلی‌های مرکز پژوهشی و تحقیقاتی وابسته به سازمان برای سامان دادن نیروهایی که قرار است از صندلی‌های اجرایی و تصمیم‌گیری کنار بروند، درنظر گرفته می‌شود. فضای بین‌الاذهانی مدیریتی در کشور نیز این جابجایی را عموما نوعی تنزل جایگاه قلمداد می‌کند. این درک از تنزل در کنار پیشکسوتی و سن بالا، تحرک و پویایی را از این کارگزاران می‌گیرد و کارکرد ان نهاد مشاوره‌ای را نیز دچار خلل و کاستی می‌کند.

واحدهای مشاوره‌ای به مثابه حیاط خلوت: این مورد نیز در ارتباط واضحی با توضیح قبلی دارد. به عبارتی اشاره جزئی‌تری به یک رویکرد تقلیلی دیگر به واحدهای مشاوره سیاستی است. برخی از این واحدها توسط مدیران سازمان بالادستی خود به عنوان جایگاهی برای اشخاص، رفت‌وآمدها و گفتگوهایی قلمداد می‌شود که شاید جایی در سازمان اصلی ندارد.

برخی افراد بنا به اقتضائات سیاسی امکان حضور در یک دستگاه را ندارند و یا آن سازمان و دستگاه برای برقراری ارتباط با آنها با ملاحظاتی روبرو است. در این‌ مواقع واحد مشاوره‌ای که موقعیت حاشیه‌ای داشته و تحرکات آن کمتر محل توجه قرار می‌گیرد، برای پر کردن این خلا به کار گرفته می‌شود.

البته چنین کارکردی می‌تواند یک نقطه قوت برای یک واحد مشاوره‌ای باشد اما به شرطی که یکی از مجموع دستورکارهای آن باشد و نه ایده‌ی محوری آن.

واحد مشاوره به مثابه دوره آموزشی: سازمان‌های دولتی برای الحاق نیروهای جدید و آموزش آنها گاها از ظرفیت همین واحدهای مشاوره‌ای خود بهره می‌گیرند. مدیران و کادر آینده یک سازمان با کسب تجربه در این واحدها برای ایفای نفش‌های مدیریتی و اجرایی آماده می‌شوند.

همانند مورد قبل هیچ مانعی برای استفاده از واحد مشاوره‌ای به این صورت وجود ندارد و حتی امتیاز بسیار بزرگی برای آن محسوب می‌شود. سازمان مشاوره‌ای به مدد این امکان ویژه، می‌تواند دسترسی‌ها و اثربخشی خود را به صورت پیوسته ارتقا دهد. اما نه زمانیکه کلا برای ایفای این نقش دایر باشد و از تکمیل سایر ابعاد لازم برای مشاوره غفلت کند.

ایستگاه‌های هویت‌یابی

شاید ادامه این موضوع یعنی هویت مشاوره مبتنی بر نهاد‌های مشاوره‌ای دولتی مانند مرکز پژوهش‌های مجلس، مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری، مرکز مطالعات سیاسی و بین المللی وزارت امور خارجه و … امیدوارکننده تر باشد. به هر حال این دسته نهادها از سایر بازیگران عرصه مشاوره پیش‌افتاده‌تر هستند. سیر تطوری که مجموعا از این دست نهادها می‌توان بازشناخت، و آینده‌ی مطلوبی که برای آنها انتظار می‌رود، یک گذر سه مرحله‌ای را برای تثبیت هویت و ایفای کارکرد تصویر می‌کند.

شکل‌گیری (Formation): این نهادها در دوره‌ای که می‌توان از نیمه دهه شصت تا دهه هفتاد دانست، ایجاد شدند. این ایجاد شدن خود گامی برای کسب هویت بود. پیام این ایجاد، به رسمیت شناختن حوزه یا حلقه واسطی  بین دانشگاه، پژوهشگاه یا هر مبدا دانشی که به صورت بنیادی به پژوهش می‌پردازد با سیاستگذاری و اجرا بود. اینکه مشاوره از نوع سیاستی آن ظرافت‌هایی بیشتر از صرف آگاهی به موضوع دارد.

نهادینه شدن(Institutionalization): هدف بعدی پیش روی این نهاد‌های مشاوره را می‌توان استقرار و جایابی دیوانسالارانه دانست. نهادینگی در یک تعریف مضیق امکان تداخل معنایی با شکل گیری دارد اما در حقیقت در سازوبرگی که یک مرکز به واسطه کسب آن در موقعیت نهادینه قرار می‌گیرد، بسیار بیشتر از صرف ایجاد و تاسیس است.

نهادینگی به میزان تجهیز و جریان مالی مطمئن، نیروی انسانی، اساسنامه و ثبات حقوقی و … اشاره دارد. از همین‌جاست که تفاوت‌های چشمگیر بین نهادهای مشاوره ای دولتی آغاز می‌شود. به عنوان مثال مرکز پژوهش‌های مجلس از حیث ثبات قانونی، تجهیز فیزیکی و جریان مالی با فاصله پیش افتاده‌تر از سایر همتایان خود است. در مقابل در قوه مجریه یعنی مرکز بررسی‌های استراتژیک، فراهم آوری این موارد از جمله چالش‌های بزرگ این مجموعه است.

حرفه‌ای شدن(professionalization): حرفه‌ای شدن همان هویتی است که یک واحد مشاوره سیاستی باید بسازد. این مرحله دربردارنده تمام مولفه‌هایی است که یک واحد مشاوره سیاستی را به حداکثر کارآمدی می‌رساند. مولفه‌هایی که در بردارنده استقلال و بی‌طرفی، جعبه ابزار گسترده و متنوع، ظرفیت سیاستی بالا و نهایتا اثرگذاری است.در کشور ما دایره‌ی حرفه‌ای شدن میزبان تعداد ناچیزی از نهادهای مشاوره سیاستی است. در بین واحدهای دولتی عموما نهادی که وارد دایره ارائه مشاوره به صورت حرفه‌ای شده باشد کم یاب و یا حتی نایاب است.

هویت مشاوره در یک کلام

در یک کلام اینکه فقدان موجودیت مشاوره در زیست‌بوم سیاستگذاری در کشور محسوس است.  صحبت از چنین چیزی شبیه به فرختن یک کالای لوکس نیست. نیازی مهم در تمام طول تاریخ حکمرانی بوده که البته امروزه پیچیدگی‌هایی به خود گرفته است. فقدان این عنصر مهم را می‌توان در علل مختلفی جستجو کرد اما به نظر از زیربنایی ترین آنها شکل‌نگرفتن یک تشخص و هویت از این عنصر در فضای ذهنی سیاستگذاری در کشور است.

نویسنده: رضا باقری‌پور / پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف

منابع

Ellen Fobé, Marleen Brans, Diederik Vancoppenolle, Jan Van Damme, Institutionalized advisory systems: An analysis of member satisfaction of advice production and use across 9 strategic advisory councils in Flanders (Belgium), Policy and Society, Volume 32, Issue 3, September 2013, Pages 225–۲۴۰, https://doi.org/10.1016/j.polsoc.2013.07.004

Halligan, John: Policy Advice and the Public Sector. In B.G. Peters & D.T. Savoie (Eds.), Governance in a Changing Environment. Montreal: McGill‐ Queenʼs University Press. 1995, (pp.138‐۱۷۲)

OECD : Policy Advisory Systems. OECD Public Governance Reviews. 2017 https://doi.org/10.1787/9789264283664-en.